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瞭望丨部分特色小镇乱象频出,未来如何健康发展?
2018-09-23 07:37:19 来源: 《瞭望》新闻周刊
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  关注特色小镇“房地产化”倾向

  ◆ 截至2017年底,特色小镇的数目已经升至2000多个,其中既有属住建部、国家林业局等部门批准的小镇,也有各省政府自行批准的省级特色小镇,还有大量由企业主导操作的小镇

  ◆ 部分地方政府建设特色小镇不是发展产业,而是作为融资平台

  ◆ 部分地方政府建设特色小镇的思路存在目的不纯的心态

  ◆ 中央层面还没有明确的特色小镇国家标准和评价体系

  ◆ 个别地产商有打着“特色小镇”旗号拿地的冲动

  原题《特色小镇需做好“产城融合”》

  文丨栾群 王夙(作者单位:工信部赛迪智库政策法规研究所)

  中央经济工作会议在部署2018年工作时,明确提出要“引导特色小镇健康发展”。特色小镇旨在缓解“大城市病”和为新兴高端特色产业寻找成本洼地。目前,在特色小镇的开发中也出现了一些不良现象,根本原因是特色小镇的发展定位模糊。

  特色小镇的健康发展必须遵循“产城融合”的原则,既要通过产业发展提供支撑力量,又要兼顾城市的基本公共服务功能。行业管理部门应当在特色小镇的“产城融合”中发挥“引导者”作用。

  部分特色小镇乱象频出

  近年来,不少地方都上马了特色小镇项目。自2016年7月份起,中央批准的特色小镇数目累计为403个(其中第一批次有127个,第二批次有276个)。仅仅一年以后,根据中国房地产协会提供的数据,截至2017年底,特色小镇的数目已经升至2000多个,其中既有属住建部、国家林业局等部门批准的小镇,也有各省政府自行批准的省级特色小镇,还有大量由企业主导操作的小镇。短时间内的小镇数量如此急剧增长,反映出部分地区的小镇建设已经呈现出“运动化”的苗头。

  应当看到,这种粗放式的推广已经产生了一些问题,可能会带来后续大量特色小镇建设的烂尾现象,浪费各种不必要的生产要素。总结起来,可以归纳为以下两个方面:

  一方面,特色小镇无特色或生造伪特色。特色小镇的开发是对城镇化的补充,但绝不是简单的城市建设。在建的小镇中存在两种错误倾向。

  一是毫无特色,将开发特色小镇等同于纯粹的建设城镇各类基础设施。

  二是生搬硬造各种伪特色小镇。

  例如西部某县,2017年,该县和某企业签约,投资40亿元(相当于全县1/6的年GDP)打造中国第一座电竞小镇。事实上,该县属于贫困县,离最近的机场约150公里,没有任何设计游戏软件的企业,也无大专院校人力储备,当地资源禀赋与电竞游戏毫无关联。

  另一方面,房地产企业深度介入特色小镇的发展。公开资料显示,目前已经有众多知名房地产企业纷纷与小镇签约,签约数目高达数百个。这将使得特色小镇趋向于“房地产化”。房地产企业做特色小镇,可能在小镇的硬件基础设施建设上有既往经验的支撑,但未必能够透彻地理解和把握住当地小镇的“特色内涵”。

  而且特色小镇的健康存续需要持重长久的运营能力,对运营者在生态环境和社会发展层面提出了更高的认知要求。部分房地产企业未必具有平衡企业逐利和生态健康两者关系的能力,更何况长期运营的耐心。

  一些房地产企业如此青睐特色小镇的原因在于特殊的土地获得方式。特色小镇的土地获取不需要经过“招拍挂”,这大大减少了地产商获得土地的成本,因此不排除个别房地产企业把签约特色小镇当成了新增土地储备的新途径。一旦这种地产开发特色小镇的趋势形成,会造成地价上涨、租金哄抬,最终会把特色小镇里的真正特色产业排挤出去。

  四方面原因不容忽视

  分析这些乱象的产生,大致有以下几方面原因。

  其一,部分地方政府建设特色小镇不是发展产业,而是作为融资平台。部分地方政府看中了特色小镇的融资效用,通过建设特色小镇扩大当地的固定资产规模,造成本地GDP高速增长的繁荣表象,作为地方政绩考核的砝码。

  其二,部分地方政府建设特色小镇的思路存在目的不纯的心态。国家管理部门最初的设想是针对那些已经自然形成一定产业规模的小镇,通过政府部门后期的适当引导和规划,建成处于“良性运营循环”中的特色小镇。但是,现在部分地方政府把程序“颠倒过来”,想先建设小镇、后引入产业。这种“筑巢引凤”的做法固然有一定的合理性,但也有极大的不确定性。因为“筑巢”行为示范性极强但门槛并不高,各地纷纷“筑巢”,如此多的小镇又怎么可能都能吸引来“凤凰”(优质健康的产业)。那些最终“空巢”的小镇在繁华过后,只能落得“一地鸡毛”。

  其三,中央层面还没有明确的特色小镇国家标准和评价体系。面临大量的申报,各省只能按照自己的理解各行其是。虽然2018年3月,国家发改委印发的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提出,要对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇,开展定期测评和优胜劣汰,但缺乏可操作、可执行的具体监管规则,尤其是没有建立退出机制。这样就有可能导致申报一拥而上、泥沙俱下。

  其四,个别地产商有打着“特色小镇”旗号拿地的冲动。目前,在京沪等一线城市,土地供应量被严格控制。在三四线城市,既有的库存尚未完全去除。而中国的城镇化仍在进行,这些地方对住宅有刚需。同时,地方政府为了发展特色小镇,在土地保障、财政支持和优化融资层面都有一定的优惠。个别地产商可能借机以相对低廉的价格获得土地,以建设特色小镇之名行开发房地产之实。

  坚持“产城融合”

  一是建设特色小镇要加强行业主管部门的指导。“产城融合”是特色小镇的重要发展原则,如何发展独特、合适的特色产业,如何避免无特色产业或“同质化”产业小镇的泛滥,都需要行业管理部门的指导和把关。走高质量发展的新型工业化道路,拉动城镇经济增长、扩大吸纳就业、完善社会保障体系,推进科技含量高、经济效益好的行业发展,是推动特色小镇建设的关键。行业管理部门未来一定要更加积极主动地介入到“特色小镇”的顶层设计中,科学规划、优化配置,坚持以信息化带动城镇化高质量提升,坚持以先进制造业带动轻工等传统劳动密集型产业发展,坚持以绿色理念带动相关地方循环经济、节能环保产业和再制造产业发展。

  二是特色小镇要加强产业配套。合适的产业是支撑特色小镇健康发展的根本力量,但是仅强调产业存在是不够的。改革开放后,我国农村地区的乡镇企业蓬勃发展,形成了许多专业镇。但是专业镇考虑的基本出发点是产业发展,只关注生产问题,解决了部分人口的就业需求,却忽视了进驻企业的经营者和职工的生活需求,如消费、教育、医疗等。有“产”无“城”难以稳定吸纳人口,随着城市化进程的推开,不少专业镇也逐渐没落。

  当前,特色小镇同样面临着能否“留得住人”的难题。根据媒体报道,在公布的第一批127个国家级特色小镇中有多达35个特色小镇出现了人口流出的困境,尤以农业地区的特色小镇人口流出现象更为突出。背后的原因主要还是小镇的基础设施缺乏集聚力。

  因此,特色小镇一定要吸取专业镇的教训,牢牢定位“产城融合”,除了有产业本身,还必须要加强产业配套,建立便捷的交通系统和相应的医疗教育设施,肩负起服务于特色产业从业者各种生活需求的城镇职能。

  三是建立特色小镇要严格对开发者的资质审核。建设特色小镇要坚持市场导向为主,而房地产企业是目前最有市场实力的群体。这也是不少地方默认甚至欢迎房地产企业深度参与的根源。但地方政府和房地产企业都要清醒认识到,开发特色小镇存在商业模式的客观转换。

  比如,房地产企业介入特色小镇的“盈利点”不再是单纯的不动产基建,而是后期的小镇运营维护,盈利的周期因此变长了。据媒体报道,在江苏,每个特色小镇建设大约需要新增投资30亿至50亿元,其对开发商的资金压力可想而知。开发商需要全面检视自身的融资能力、开发节奏和回款能力。当地政府则要从严审查开发商的经济实力,减小后期单纯因为开发商资金链断裂导致小镇开发停滞的几率。

  四是建立特色小镇的淘汰退出机制。作为特色小镇的主要发源地,2017年浙江省率先实行小镇的淘汰机制。淘汰的对象主要包括在产业引进、扶持和招商等方面缺乏竞争力和没有特色产业的小镇。在淘汰退出的阶段划分上,可以分为警告、降格和淘汰等不同类型。淘汰退出机制是保持特色小镇竞争力的有效手段,应当与特色小镇的建设一同铺展。

  五是慎重以PPP模式建设特色小镇。PPP是政府公共部门和私人资本合作的一种形式,主要优势在于增加基础设施项目的投资资金来源。但是,PPP主要适用于未来能产生稳定收益的特定类型基础设施与公共服务。而不少特色小镇则是对传统业态的创新,未来是否盈利具有不确定性。政府在特色小镇的建设中主要仍应扮演“引导者”而非“参与者”。

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